22 февраля 2024 г. Экспертная группа по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств опубликовала свой доклад о ситуации в Латвии. В ответном заявлении правительство Латвии отметило, что эксперты «не учитывают или не желают учитывать исторические реалии Латвии», отсылая к политике русификации в период советской оккупации.
Попробуем разобраться, почему ведет себя так, и какие последствия это может иметь для нее, а также других стран Балтии.
Данная историю можно описывать на двух языках — сухом юридическом с элементами большой политики и более понятном простому читателю публицистическом, хотя в ней достаточно юридических и политических нюансов. Начнем с того, что Рамочная конвенция является инструментом Совета , направленным на защиту прав национальных меньшинств. Она была подписана 1 февраля 1995 г. и вступила в силу через три года после этой даты. Рамочной конвенция называется потому, что государства ее подписавшие могут осуществлять политику в сфере, касающейся национальных меньшинств, с учетом конкретных особенностей данной страны.
Латвия подписала этот документ 11 мая 1995 г., однако между датой подписания и датой ратификации (6 июня 2005 г.) прошло более 10 лет. Для сравнения, и подписали данный документ в феврале 1995 г., а ратифицировали в марте 2000 г. и феврале 1997 г. соответственно. Причин такого долгого промежутка между подписанием и ратификацией конвенции Латвией несколько, но все они кроются в особенностях этно-лингвистической и политической ситуации латвийского общества.
Стоит напомнить, что по данным последней переписи населения Латвии, состоявшейся в 2021 г., латыши составляют 62,74% населения, а русские — 24,49%. Доля таких этнических групп, как литовцы, поляки, украинцы и белорусы находится в диапазоне от 1,14 до 3,10%, а остальные, в т.ч. ливы, немцы, эстонцы и евреи, составляют менее 1% каждая. Такой относительно малый по сравнению с другими странами региона процент представителей титульной этнической группы во всем населении Латвии уже сам по себе делает тематику национальных меньшинств актуальной для латвийского общества и государства.
О чем конкретно идет речь?
Упомянутая выше фраза о снижении уровня применения Рамочной конвенции является лейтмотивом доклада Консультативного комитета. И такая риторика делает латвийскую ситуацию во многом уникальной, поскольку обычно при наличии критики Консультативный комитет использует формулировки вроде стагнации или регресса. Здесь же имеет место ситуация, когда выставленная комитетом оценка еще хуже. Если говорить о конкретных претензиях, то их можно разделить на ряд блоков. Во-первых, латвийские власти активно продвигают нарратив об идентичности страны, где центральная роль принадлежит латвийскому языку как основному фактору для сплочения общества. Альтернативой этому мог бы быть дискурс о многоязычной и многонациональной Латвии. Во-вторых, общественный дискурс в Латвии значительно изменился с начала полномасштабной российской агрессии против Украины. Консультативный комитет считает, что общественный дискурс в Латвии не всегда различает проблемы русских Латвии и действия путинского режима. Кроме того, в докладе говорится о ликвидации к 2025 г. остатков билингвального образования для большинства языков национальных меньшинств, что означает их исключение из образовательного процесса. Критикуется ликвидация русскоязычных версий сайтов латвийских государственных органов и учреждений, а также запрет на использование языков национальных меньшинств в избирательных кампаниях и планы прекратить публичное русскоязычное вещание.
Данный перечень свидетельствует о системности проблем, которые довольно трудно полностью раскрыть в одном относительно небольшом тексте. Поэтому ниже мы подробнее остановимся на первых двух аспектах. А пока необходимо сказать несколько слов о реакции Риги. Приведенная выше фраза о непонимании или нежелании понимать специфику Латвии ярче всего описывает основной смысл довольно жесткого ответа Риги на критические замечания и говорит о неготовности латвийских властей их принять. И здесь стоит напомнить, что Рамочная конвенция является достаточно слабым юридическом документом, а мнение Консультативного комитета имеет рекомендательный характер. Например, Европейская конвенция по правам человека, значительная часть норм которой повторяется в Рамочной конвенции, предусматривает формат индивидуальных обращений в суд в Страсбурге в случае нарушений прав, предусмотренных ей. А вот в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств такого механизма нет. Поэтому к мнению Консультативного комитета многие государства прислушиваются в меру политической воли и целесообразности. Поэтому в случае демарша Риги ей угрожают лишь репутационные потери. Но большую опасность несет еще более “тщательное” (хотя, казалось бы, куда уж больше!) внимание со стороны российской пропаганды. И в условиях развязанной Кремлем гибридной войны такой расклад как минимум косвенно может затронуть две другие .
Диалог или два параллельных монолога?
Во всех предыдущих циклах мониторинга власти Латвии так или иначе подчеркивали необходимость учета специфики латвийской ситуации, вызванной историческим развитием страны, для всесторонней и адекватной оценки выполнения конвенции. Особенно это видно на примере комментариев правительства Латвии от 19 февраля. В нем делается развернутая отсылка к последствиям советской оккупации для этнолингвистической ситуации в латвийском обществе. В особенности латвийские власти подчеркивают, что в результате сталинских депортаций и послевоенной массовой трудовой миграции, процент латышей в населении Латвии упал с 77 до 52%. Такие действия Москвы в отношении Латвии оцениваются попытка “уничтожить идентичность латышского народа”. В то же время, Конституционный суд Латвии ввел довольно уникальную для мировой юриспруденции трактовку термина “сегрегация”, которым оценивается наличие в образовательной системе послевоенной Латвии латышско- и русскоязычных школ и классов. И у читателя, возможно, возникнет вопрос: а как же права национальных меньшинств, в т.ч. право на образование на родном языке? Конституционный суд Латвии на это бы ответил, что возможность осуществлять эти права не должна быть направлена на сегрегацию общества, и сослался бы на Фрэнсиса Фукуяму в развитие аргумента о том, что “уход людей, принадлежащих к разным идентичностям, в пространство своей собственной идентичности угрожает возможности демократического дискурса и совместных действий в едином обществе”. В целом, латвийские власти используют исключающий нарратив о латвийской национальной идентичности, неразрывно связанной с латышским языком, альтернативой которому мог бы стать дискурс о принадлежности к многоэтнической и многоязычной гражданской нации. Об этом и написал Консультативный комитет в своем отчете.
Если спроецировать эту логику на ситуацию в , то получается, что многие школы с польским и русским языком обучения, также сохранившиеся с советских времен, являются примером сегрегации. Но вряд ли можно себе представить, чтобы подобный дискурс бы имел место в документах литовского правительства, министерств, Сейма и Конституционного Суда. Также можно представить какой негативный резонанс подобные трактовки вызвали бы по крайней мере среди литовских поляков.
В целом же, в данной связи стоит повторить мнение Алексея Димитрова, юридического советника фракции «Зелёных»/ЕСА в , цитировавшееся в одном из предыдущих текстов на The Lithuania. Он подчеркивает опасность примера Латвии для всей европейской системы защиты прав национальных меньшинств, поскольку латвийский нарратив о том, что существование школ национальных меньшинств является сегрегацией, противоречит научным и юридическим подходам международных организаций (в т.ч. органов Совета Европы и ), которые “исходят из аксиомы, что наличие школ меньшинств является позитивным фактором для сохранения и развития этнической идентичности, что такое наличие следует всячески приветствовать”.
Нельзя отрицать того факта, что советская оккупация является серьезным травматическим опытом, пережитым Латвией и ее обществом. Однако с момента распада и восстановления латвийской независимости прошло уже более 30 лет. За это время появилось целое поколение, выросшее в независимой Латвии и не знавшее советского периода. За время независимости доля представителей титульной национальности во всем населении тех жителей Латвии увеличилась чуть более чем на 10%. И здесь возникает вопрос, стоит ли настолько акцентировано ссылаться на советское прошлое, объясняя логику своей политики в сфере сплочения общества?
По мнению латвийского политика и правозащитника Бориса Цилевича,“постоянные отсылки к истории выгодны прежде всего политически, многие государства в разных ситуациях стремятся представить себя жертвой, напомнить об исторических трагедиях – чтобы вызвать сочувствие и снизить требования. Но в данном случае, по-моему, это не главная причина. Советская аннексия 1940 года насильственно остановила демократическое развитие Латвии, мы отстали на полвека — и после восстановления независимости продолжаем политическую логику времён авторитарной Латвии Улманиса. Отсюда архаичные концепции, когда права меньшинств рассматриваются как некие блага, которые государство может даровать от своих щедрот – а не неотъемлемая составная часть фундаментальных прав человека, как гласит Рамочная конвенция. Отсюда восприятие единообразия как нормы, а культурного разнообразия как угрозы, аномалии, которую необходимо “исправить”, ассимилировать меньшинства – ради их собственного блага, достичь равенства через ликвидацию различий”.
Переосмысление травматического опыта прошлого является сложным процессом для любого общества, в т.ч. и для Латвии в нынешних геополитических реалиях. Однако, чтение доклада Консультативного комитета и комментариев правительства Латвии к нему не покидает впечатления, что вместо диалога, обе стороны ведут два параллельных монолога. И если оценивать позицию Латвии без всех приводимых ей отсылок к законодательству и судебным решениям, то тезис о непонимании Консультативным комитетом или его нежелании понимать латвийскую специфику является, пожалуй, лучшим доказательством корректности такой оценки ситуации.
Опасный прецедент как источник цепной реакции
Можно по-разному оценивать позицию латвийских властей по отношению к национальными меньшинствам. Но вышеописанное подталкивает к трем взаимосвязанным выводам. Во-первых, пример Латвии — это действительно опасный прецедент для всей системы защиты прав национальных меньшинств. Во-вторых, это еще раз свидетельствует о Рамочной конвенции как о юридически и политически слабом инструменте. В-третьих, сама проблематика национальных меньшинств остается нишевой и зачастую непонятной значительной части общества во многих странах. А поэтому она может стать поводом для манипуляций.
В данном случае показательной является еще одна линия, отраженная в докладе Консультативного комитета, но уже в контексте российской агрессии против Украины. Признавая законные опасения Латвии в сфере национальной безопасности, возникшие в результате войны, Консультативный комитет подчеркивает, что латвийский публичный дискурс не всегда различает действия России и внутренние проблемы достаточно разнообразного русского меньшинства, что приводит к неоправданному ограничению в правах. На это латвийские власти отреагировали в своих комментариях, указав что Консультативный комитет игнорирует тот факт, что дальнейшее укрепление русского языка отнимает у русского меньшинства Латвии желание изучать латышский язык и, тем самым, интегрироваться в латвийское общество. Из этого делается вывод о том, что тезисы об ущемлении прав русского меньшинства в Латвии, озвученные Консультативным комитетом, являются ложной информацией, которая тиражируется на международную аудиторию. Опять же к такой трактовке латвийских властей можно относиться по разному, но она свидетельствует о том, что данная тема выходит за пределы политико-правовых интерпретаций и, следственно, является благодатной почвой для различных манипуляций.