В итоге не стала блокировать начало переговоров о членстве Украины в ЕС, но наложила вето на включение помощи Украине в размере 50 млрд евро в бюджетный план . Так ли все просто с процессом принятия Украины в ЕС?
Консенсус по отношению к жертве агрессии
Начнем с Украины, точнее с отношения Брюсселя к ней. В данном случае поворотной точкой стало 24 февраля 2022 г., когда Россия начала полномасштабное вторжение на территорию Украины. После этого стала восприниматься как жертва военной агрессии путинского режима, а мир для многих разделился на черное и белое без каких-либо полутонов. Иначе говоря, агрессия открыла для Украины окно возможностей для полноценной интеграции в ЕС. Такой подход во многом основывается на тезисе о том, что Украина стала жертвой российской агрессии из-за своих европейских устремлений, а поэтому она защищает не только себя, но и всю Европу, а также европейские ценности и европейский образ жизни. Дополнительным аргументом необходимости поддержки Украины является то, что агрессивные планы не ограничиваются украинскими территориями, и следующими жертвами имперской России в случае военного поражения Украины могут стать члены ЕС, прежде всего . Данные тезисы неоднократно повторялись украинскими топ-чиновниками, начиная с президента Владимира Зеленского. Таким образом, публичный дискурс в отношении Украины имеет четкую внешнеполитическую доминанту.
Украина справедливо рассматривается как жертва агрессии, которой необходима поддержка. Однако такой формат в значительной степени исключает внимание к внутренней динамике развития событий . Его приверженцы считают, что необходимо оставить внутреннюю политику на откуп украинских властей и сфокусироваться на поддержке страны извне для более эффективной борьбы с российской агрессией. При этом критика тех или иных действий Киева сводится скорее к формальной, а не содержательной части их политики в той или иной области, а некоторых случаях рассматривается как поддержка кремлевской политики и пропаганды.
В этой связи стоит вспомнить образное выражение украинского министра иностранных дел Дмитрия Кулебы, сказанное незадолго до саммита, где было принято решение о начале переговоров. Комментируя принятие законов, необходимых для старта этого процесса, он сказал, что Украина готова еще попрыгать и станцевать, если это будет дополнительно необходимо. Кажется, что именно эта фраза является во многом показательной в описании украинской ситуации. С одной стороны, страна решительна и целеустремленна в своем движении в ЕС. С другой стороны, очевидно, что конвейерное принятие решений по важным вопросам не означает эффективности при их практической реализации.
Главный критик Украины в ЕС Виктор Орбан сам является предметом повышенного внимания со стороны Брюсселя. Причины этого — коррупция, нецелевое использование средств и другие нарушения правовых норм, результатом чего стала заморозка предназначенных Будапешту средств из европейских фондов. Несмотря на то, что правительство Орбана воспринимает такой подход Брюсселя как шантаж, вся ситуация вокруг этой истории приводит к трем выводам.
Во-первых, нет гарантии того, что вступившая в ЕС страна не пойдет по наклонной, снижая стандарты демократии и верховенства права.
Во-вторых, пример Венгрии как страны ЕС ярко свидетельствует о хрупкой грани между монополией одной партии или коалиции и качеством демократии в стране после ее прихода к власти.
В-третьих, при нынешнем формате принятия решений в ЕС у Будапешта всегда будут иметься пусть даже тематически ограниченные рычаги противодействия давлению со стороны Брюсселя. Иллюстрацией таких рычагов является вышеупомянутое венгерское вето на включение помощи Украине в бюджетный план ЕС. Иначе говоря, Венгрия является прекрасной иллюстрацией уязвимости критериев членства той или иной страны после ее принятия.
Аналогично обстоит дело и с правами национальных меньшинств, за ситуацию вокруг которых Будапешт критикует Украину. Здесь, пожалуй, самый яркий пример проблем в сфере обеспечения прав национальных меньшинств — это . Оценки правозащитников и экспертов сходятся в том, что в процессе принятия в ЕС ситуация с правами национальных меньшинств улучшилась. Однако, после принятия страны в ЕС имел место откат назад, особенно в сфере образования. Пример Латвии подталкивает к двум выводам.
Во-первых, при способности того или иного члена ЕС аргументировать свою позицию, касающуюся тех или иных разумных ограничений прав человека (к которым относятся и права национальных меньшинств), у него есть полная автономия на их внедрение. Во-вторых, если до принятия страны в свои ряды у ЕС есть возможность влиять на страны-кандидаты, то после их вступления не может гарантировать не только улучшения данных прав в какой-либо стране-члене, но и сохранения их на уровне, который был условием для ее вступления. И вопросы национальных меньшинств как раз являются таким примером.
Данные два примера Венгрии и Латвии показывают, что членство в ЕС само по себе не является панацеей от регресса в той или иной сфере, касающейся функционирования государства или жизни общества. И здесь также можно привести ряд примеров других стран, например, той же с ее судебной реформой. По большому счету, речь идет о неких формальных рамочных критериях, а их наполнение конкретным содержанием является прерогативой того или иного государства. Все приведенные примеры также демонстрируют то, что при необходимости государство-член ЕС может довольно безболезненно существовать, находясь под волной критики со стороны других стран, международных организаций и правозащитников. Также эти примеры говорят о том, что ЕС должен быть более требовательным к странам-кандидатам не только в соответствии их формальным критериям членства, но и в достижении ими устойчивости стандартов в области борьбы с коррупцией, прав национальных меньшинств и прочих важных для жизнедеятельности государства аспектов хотя бы на том уровне, на каком они были в момент вступления данной страны в ЕС. Иначе — это будут те же самые грабли.
Говорим «быстро» — подразумеваем «качественно»?
Украина является проблемным государством во многих ключевых вопросах, без которых невозможно членство в ЕС. Это признают, пожалуй, все, в том числе и украинские власть и общество. То, что украинские власти в условиях войны быстро и целенаправленно осуществляют требования ЕС по проведению реформ — безусловно похвально и требует всяческой поддержки. Однако стоит задаться вопросом: а насколько устойчивы законы, принимаемые в ускоренном темпе, если они меняются не столько под вызовы конкретного общества, сколько в ответ на справедливую критику международных институтов?
Примером этого является Закон «О национальных меньшинствах (сообществах) Украины», принятый 13 декабря 2022 г. В 2023 г. он менялся два раза — в сентябре и декабре. В первом случае между внесением законопроекта в Верховную Раду и его принятием прошло чуть больше месяца. При этом, он явился реакцией Украины на заключение Венецианской Комиссии от 12 июня 2023 г., где содержались замечания к положениям оригинальной версии закона. В пояснительной записке, украинские законодатели среди прочего говорят о том, что внесение соответствующих изменений позволит стране выполнить одну из рекомендаций Еврокомиссии в процессе вступления Украины в ЕС. Во втором случае законопроект был внесен в Верховную Раду 5 декабря, а уже 8-го принят парламентом и подписан Владимиром Зеленским. Пояснительная записка к нему опять же отсылает к заключению Венецианской Комиссии и рекомендациям Брюсселя. Размышления о юридическом качестве данного документа вряд ли будет интересны читателям. Однако, стоит подчеркнуть разное отношение закона к родным языкам национальных меньшинств, которые являются официальными языками ЕС и которые таковыми не являются.
Вопросы национальных меньшинств — достаточно нишевая тема. С момента обретения независимости она никогда не относилась к приоритетам любой власти в Киеве. Кроме того, вопросы, связанные с поиском баланса между использованием украинского языка и языков национальных меньшинств (включая русский) всегда вызывали эмоциональную реакцию в украинском обществе, в т.ч. до аннексии Крыма и начала войны на в 2014 г. Позицию украинских властей в данном вопросе можно описать как метания в поисках баланса и желания угодить всем с минимумом усилий со своей стороны. Она не особенно изменилась и ныне, хотя теперь к ней добавился подход — надо что-то сделать для достижения цели. Отсюда и слова министра Кулебы про «попрыгать и станцевать».
Но очевидно, что быстро не означает качественно. И возникает вопрос об устойчивости правовых актов, принимаемых и меняемых в ускоренном режиме для достижения тех или иных целей, поскольку законы в первую очередь касаются людей, чью жизнь они регулируют. А это намного больше, чем простая оценка их содержания.
Приведенный пример, касающийся национальных меньшинств, является достаточно иллюстративным, но не единственным. В данной связи стоит вспомнить интервью бывшего главы Еврокомиссии Жана-Клода Юнкера, данное им в октябре 2023 г. В нем Юнкер говорит о том, что Украина — это страна, коррумпированная на всех уровнях общества, которая нуждается в масштабных внутренних реформах несмотря на все усилия ее властей. Но более показательным является его отсылка к неудачному опыту новых стран-членов ЕС в различных сферах, в т.ч. касательно верховенства права. И здесь стоит согласиться с Юнкером в том, что такое не должно повториться. Поэтому, возможно, ЕС в первую очередь стоит разобраться во внутренних проблемах и адекватно учесть негативный опыт своих новых членов с возможным ужесточением требований к потенциальным новым членам.
Что первично: внутренние проблемы или расширение?
Интерпретируя позицию Виктора Орбана по отношению к Украине некоторые комментаторы называют его «троянским конем» и утверждают, что «ЕС больше не может игнорировать проблему стран-изгоев [т.е. Венгрии] и должен решить эту проблему как в срочном порядке, так и в принципе». Однако кажется, что в подобных размышлениях такие эксперты видят лишь первоочередную необходимость поддержки Украины в условиях российской агрессии, а реальная оценка ситуации внутри Украины отходит на второй или даже третий план. В их мировосприятии возможность сказать четкое нет и указать на существенные проблемы в той или иной сфере приравниваются к подрыву европейской безопасности и игре на руку путинскому режиму. Но такая черно-белая картина мира очевидно вредит ЕС и в значительной степени создает ложные иллюзии у украинцев. И здесь можно вновь согласиться с мнением Юнкера о том, что вступление Украины в ЕС должно зависеть от ее прогресса, а не базироваться на вере о то, что этого можно достичь в одночасье только потому, что страна стала жертвой беспрецедентной агрессии путинского режима.
Такой особый подход к Украине показывает определенное двуличие по отношению к другим странам, в частности Боснии или Грузии. Но более важен внутренний контекст ЕС. Упомянутый выше пример Венгрии показывает, что средние по количеству населения страны ЕС могут создавать союзу существенные проблемы. А если бы гипотетически на месте Венгрии была Украина, то размер проблемы пропорционально бы вырос, создав для ЕС возможно неразрешимый конфликт, поскольку чем больше страна, тем больше у нее потенциальных и реальных возможностей влияния на весь союз.
В любом случае, украинская ситуация настолько сложна, что спешка только навредит. В то же время, осторожный и сбалансированный подход к интеграции Украины в ЕС с учетом особенностей этой страны и опыта предыдущих расширений Евросоюза не является препятствием для оказания ей помощи в борьбе с российской агрессией. А обоснованные требования, контроль и конструктивная критика уж точно не повредят ни Украине, ни Евросоюзу в будущем, когда эта страна будет готова к полноценному присоединению к нему.
